湖南省发展家庭服务业促进就业调研报告
农村就业服务处
（2013年12月）
根据厅里统一部署，今年下半年，组织调研组分别赴长沙、湘潭、岳阳、常德、郴州、怀化等地就发展家庭服务业促进就业工作情况进行了调研。组织召开了由发改、财政、民政、人社、商务、社区居委会、家庭服务企业等相关单位以及雇主、从业人员代表参加的座谈会13次，实地考察了12家家庭服务企业。通过调研，我们对全省发展家庭服务业促进就业有了更深层次的认识，对整个行业的发展现状和面临的突出问题有了比较清晰的了解，对下一步工作有了新的思路。现将有关情况报告如下：
一、我省发展家庭服务业的重要作用
（一）家庭服务业是容纳就业的重要渠道，发展家庭服务业有利于促进就业。
我省是人口大省、农业大省，就业始终是经济社会发展过程中的重要问题。随着我国东南沿海地区企业的转型升级和重心转移，以及近年来国际金融危机对出口加工制造业的冲击，大量中小企业倒闭，在外打工的农民工不断返乡，给当地就业带来了一定压力，但在一定程度上也缓解了本地企业的用工需求。家庭服务业是劳动密集型产业，从业人员进入的门槛较低，可以吸纳大量的农民工和弱势群体就业，同时也能容纳大学生就业。发展家庭服务业如果措施得当，就能突破就业瓶颈，化压力为动力，成为当地经济新的增长点。
（二）家庭服务业是应对当前经济社会结构变化的新兴产业，发展家庭服务业有利于构建和谐社会。
随着经济社会结构的剧烈变化，家庭小型化和人口老龄化的步伐加快，“421家庭”日益增多。到2012年止，我省65岁及以上的老年人口为681.15万人，占总人口比的10.26 %，比全国平均水平高出近1个百分点。发展家庭服务业可以为青壮年就业人群分担家庭任务，也能照料“空巢老人”、“留守儿童”，替政府补位，为构建和谐家庭、和谐政府具有重要的作用；同时，发展家庭服务业又能增加农民收入，提高从业人员的生活水平，为构建和谐社会发挥积极作用。
二、我省发展家庭服务业的基本情况
家庭服务业是以家庭为服务对象，向家庭提供各类劳务，满足家庭生活需求的劳动密集型产业。发展家庭服务业是惠及民生的朝阳产业，与群众利益息息相关，既能为劳动者提供更多的就业机会，为广大农民工和弱势群体就业拓宽新的空间，又能解决我省家庭服务业市场供不应求的矛盾。
（一）行业发展情况
我省的家庭服务业始于上世纪90年代中期，不到20年的发展历程，从当初的数十家发展到今天的2600家，从业人员由开始的数千人也发展到目前的63.8万人，行业的年营业额从原来的数千万元发展到现在的156亿元，我省的家庭服务业在整个生活性服务业中占据了重要位置，成为商贸服务业中的第二大行业，为解决居家养老，服务特殊人群，拉动居民消费，推进我省“两型社会”建设，促进就业创业起到了积极作用。
（二）家庭服务范围
随着人民生活水平的不断提高，支付能力增强，人口老龄化加剧，社会分工逐渐细化，家庭服务范围涵盖了家政服务、养老服务、社区照料服务、残疾人托养服务、病患陪护服务、家庭教育服务、孕妇和产妇护理服务、家庭保洁（不含产品售后服务）等诸多门类，此外家庭服务业范围还延伸到了家庭医疗保健、家务管理、家庭理财等专业性越来越强的门类。
（三）从业人员特点
家庭服务人员主要以农民工为主，还有一些为城镇下岗失业人员、灵活就业者；80%的年龄在35-50岁之间，85%的只有初中及以下文化水平，甚至有部分属于文盲，而大专以上学历仅占5%左右。整个从业人员中，受过岗前基础培训的不足50%，受过培训并拿到中高级职业等级证书的不足2%。家庭服务人员的待遇根据其服务内容不同而有所差别，平均工资在2000元左右，最高工资可达万元，如高级月嫂、病人陪护和高端家庭的服务员。
（四）用工形式及开办形式
我省家庭服务业用工形式主要有全日制用工（含员工制）、非全日制用工和住家式三种，也有以服务任务为计费单位的形式及钟点工。全日制用工的家庭服务人员主要来自农村，城市企业下岗职工、失业人员、退休人员等多从事非全日制用工和其他类型的家庭服务。
开办形式主要分为两大块，一是带有政府背景的家庭服务业机构，这类机构大多是由民政部门和工会、妇联、残联等各类社团组织主办的，半公益性质，享受一定的政府补贴，以保本经营为主，目的是帮助政府解决弱势群体的生存和就业问题。如省妇联主办的湖南恩庆就业指导服务中心以及街道、居委会开办的社区家庭服务机构及居家养老服务中心（站）。二是以民营企业形式存在的家庭服务机构。其经营方式可分为中介制、半派遣制和员工制。中介制企业一般不给从业人员提供培训，企业一次性收取介绍费。半派遣制企业不与从业人员签订劳动合同，但提供培训、考核、回访等服务，对人员工资集中管理，收取部分管理费，其余作为工资支付给从业人员。员工制企业将从业人员招聘为企业员工，签订劳动合同、参加社会保险、提供技能培训，工资由企业支付。目前我省家庭服务企业一般都混合存在一种以上的经营方式。
三、我省发展家庭服务业促进就业的主要做法
我省发展家庭服务业促进就业工作坚持市场运作与政府引导相结合，大力推进市场化、产业化、社会化，坚持满足生活需求与促进经济结构调整相结合，为家庭提供多样化、高质量服务，带动相关服务行业发展，扩大服务消费。
（一）加强组织领导，出台政策措施。
一是按照国办发〔2010〕43号文件要求及部际联席会议办公室部署安排，2012年1月我省出台了《湖南省人民政府办公厅关于推进家庭服务业发展的实施意见》（湘政办发〔2012〕2号），我省扶持家庭服务发展的政策框架已基本搭建。长沙市制定了《关于大力推进家庭服务业发展的实施意见》（长政办发〔2012〕26号），文件明确指出要落实扶持中小企业发展的税收优惠政策，按有关税收政策规定，对符合条件的家庭服务业企业依法给予税收优惠。对持《就业失业登记证》的人员从事个体家庭服务业的，3年内按每户每年8000元的限额依次扣减其当年实际应缴纳的营业税、城市维护建设税、教育费附加和个人所得税。对家庭服务机构新增加的就业岗位，当年新招用持《就业失业登记证》人员，与其签订1年以上期限劳动合同并缴纳社会保险费的，3年内按实际招用人数给予每人每年4800元定额依次扣减营业税、城市维护建设税、教育费附加和企业所得税优惠。2009年起长沙市政府就已经通过“以奖代补”的形式，对营业额2000万元以上，安置失业人员、农民工就业2000人以上的家庭企事业单位给予20万元的奖励；对营业额在1000万元以上，安置失业人员、农民工就业1000人以上的家庭企事业单位给予10万元的奖励。今年4月，长沙市根据国家节能减排财政政策，把家政服务体系建设纳入了节能减排服务集约化的范围，对湖南万众和社区服务管理有限公司的96880【就来帮帮您】社区家庭连锁服务体系建设项目、湖南恩庆就业指导服务中心的96580社区家庭连锁服务体系建设、长沙市妇联职业技能培训中心和湖南华嫂家庭服务管理有限公司的家政服务体系建设项目进行了奖励，每个企业重奖了200万元，有力推动了企业在信息平台建设、社区养老便民网点建设、医院病患便民服务中心建设等诸多项目的健康快速发展。2012年4月郴州市政府办公室下发《关于推进家庭服务业发展的实施意见》（郴政办发〔2012〕15号）文件，明确了家庭服务业的发展目标，对该项工作进行统筹规划。湘西自治州人民政府办公室出台了《关于大力推进家庭服务业发展的实施意见》（州政办发〔2012〕17号），湘西州和吉首市正在筹备发展家庭服务业促进就业联席会议，成立了湘西州和吉首市两家家庭服务业行业协会，制定了协会章程。二是建立了由省发改委、省民政厅、省财政厅、省人社厅、省商务厅、省国税局、省地税局、省工商局、省统计局、省总工会、团省委、省妇联和省残联等13个部门组成的湖南省发展家庭服务业促进就业厅际联席会议制度；三是定期召开会议。2012年4月12日，召开了发展家庭服务业促进就业厅际联席会议，时任常务副省长于来山出席会议并做了重要讲话，充分肯定了我省发展家庭服务业工作取得的进展，明确了各成员单位的工作职责，为加快我省家庭服务业的快速发展提供了有力保障。今年3月－5月，省发展家庭服务业促进就业厅际联席会议多次召集相关成员单位就规范和扶持我省家庭服务业促进就业工作研究相关政策，为促进家庭服务业发展，带动就业创业做了大量工作。
（二）培育打造家服品牌，增强市场竞争能力。
在居家服务、家庭保洁方面，省妇联的恩庆就业指导中心一直处于行业的领先地位，2011年和2012年连续两年荣登国家家服办表彰的全国百强企业行列；湖南万众和公司率先在社区推行居家养老服务，取得了良好的业绩，该公司多年来是国家级品牌；省妇幼医院的“馨月母婴”中心多年来在培训月嫂方面一直坚持高标准，追求高素质，所培训的月嫂一直供不应求，一直是我省的金字招牌。金领伟业的家庭服务业职业经理人培训是全国的排头兵，长沙的“鼎好”、 常德的“七七七” 、衡阳的“辣妹子”等都是当地叫得响的家服品牌，我省家庭服务业的品牌效应正在逐步显现。
（三）加强部门协调，畅通信息渠道。
省政府办公厅2号文件下发后，各成员单位按照职责分工，抓紧进一步细化就业创业、税费减免、公共服务、能源使用等各项优惠政策，全力推动家庭服务业跨越式发展。在商务部门的大力支持下，我省已有省家协、岳阳市、常德市、衡阳市、郴州市、湘潭市、张家界市建成了网络服务信息中心。省妇联的“恩庆”就业指导中心开办了全省首个公益性家庭服务平台——“96580”，服务范围扩大到16项服务领域，现全省有近千家各类服务单位加盟了该网络中心的服务需求信息发布；知名品牌万众和开通了“96880”网络信息平台，到目前，全省已有28家家庭服务企业和5个市州已加盟进入，实现24小时全天候免费呼叫服务。
（四）开展创建活动，树立行业标杆。
按照全国家服办的统一部署，去年在全省范围内开展千户百强家庭服务企业的创建活动。湖南万众和、湖南恩庆、长沙湘女家政、华嫂、鼎好家政和常德七七七家政运输服务6家企业被评为全国百强家庭服务企业。湘潭市荆鹏家政服务公司、湖南贴心物业管理有限公司等30家家服企业为我省的全国千户家庭服务企业。同时，根据中家协的工作部署，2012年，是家庭服务行业诚信服务工作创建年，省家协按照工作计划，在全省家庭服务企业中开展诚信经营示范单位和诚信服务先进个人评选。经省诚信经营示范单位评审领导小组和相关专家的集体评审，评选出湖南万众和社区服务管理有限公司等15家企业（单位）为“湖南省家政服务行业AAAAA级诚信经营示范单位”，湘潭市荆鹏家政服务有限公司等29家企业（单位）为“湖南省家政服务行业AAAA级诚信经营示范单位”，林雪枚等137名家政人员被评为“湖南省家政行业诚信服务先进个人”。
四、我省发展家庭服务业促进就业工作中存在的困难和问题
（一）相关职能部门对发展家庭服务业的重要性认识不足。
一是对发展家庭服务业吸纳就业、构建和谐家庭、维护社会稳定的重要意义和作用不明白，对家庭服务行业和队伍承载的重要社会责任不清楚。二是对国家发展家庭服务业一系列政策缺乏研究，不能吃透文件精神，推动政策无力。三是没能出台可操作性文件，也没有出台相关的资金、政策等方面的具体扶持措施。四是各相关部门条块分割，各自为政，涉及部门利益方面不能有效沟通协调，难以形成工作合力。五是默守成规，不愿意尝试新的工作方式方法。
（二）体制机制不完善，机构运行不顺畅。
一是地方工作机构建设滞后。通过调研和各市州上报的情况看，国办发〔2010〕43号文件明确了人社部为发展家庭服务业促进就业的牵头单位，而湘政办发〔2012〕2号文件没有明确哪个单位牵头，目前我省14个市州，仅长沙、郴州、自治州3地在湘政办发〔2012〕2号文件的基础上出台了配套文件，建立了协调机构，但牵头单位五花八门，有人社、有发改、有商务等。而其余地市均未出台文件，处于观望状态。湘潭市人社部门甚至都没看到过2号文件。二是发展家庭服务业促进就业厅际联席会议能力有限。联席会议成员单位都是同级行政部门和工青妇组织，人社部门难以组织协调，省家服办职低言微缺乏推动力，加之没有专项经费，即使想办事也难有作为。三是部门利益思想阻碍工作推动。今年5月至10月，我省家服办草拟了《关于扶持和规范发展家庭服务业促进就业的通知》，送往各相关部门征求意见，多次召开协调会，根据相关部门提出的意见，前后易稿、改稿20余次，目的是整合各部门资源，凝心聚力，共同推动我省家庭服务业的发展，由于部门利益思想严重，导致文件至今仍未出台。三是管理混乱。家庭服务业的管理直接涉及发改、商务、人社、民政、工商、税务等有关部门，是由多部门联合管理的行业。由于沟通协调不顺畅、信息不对称，于是有的地方出现了多头管理、不对口管理，而有的地方则无人管理，监管空白。一些企业趁机找漏洞、钻空子，左右逢源获取扶持资金，而有的企业即使有意愿大力发展家庭服务业，也鲜能获国家的资金扶持。
（三）企事业单位、个人发展家庭服务业困难重重。
一是优惠政策得不到落实。政策落实不到位，企业反映强烈，意见很大。如《财政部国家税务总局关于员工制家政服务免征营业税的通知》财税〔2011〕51号文件，全省几乎没有企业能兑现落实，而文件规定的免征期限又将到期，优惠政策变成了一纸空文。又如根据《财政部、国家税务总局关于支持和促进就业有关税收政策的通知》（财税〔2010〕84号），虽然企业按照税务部门规定办理了就业失业登记证，但县市税务局以各种理由不给予免税，退税更不可能了。企业希望在各级人社部门帮扶下尽量解决企业的实际问题。二是税费过重，利润微薄。调研中发现，家庭服务业是微利行业，税收却被划为服务业税率。纳税同利润高的餐饮、娱乐行业同等。一般家庭服务企业的税费达到10%（其中营业税5.6%、所得税2.5%，再加上其他各种收费），而企业的纯利润达不到10%。以保姆利润为例，家服企业从培训、办各类证、输送给用户，得到的利润只有0.25%，每千元产值利润不到50元，再加上培训费、管理人员工资、场地费等，企业利润和税费倒挂，利不抵税，企业面临巨大的政策性亏损，严重制约家庭服务业发展。三是法律责任风险大。一方面由于企业利润和税费倒挂，利不抵税，许多企业为了生存，不得不采取一些非正当方法来避免高额的税费，如将支付员工的工资不入帐，采用“体外循环”的方式来逃避，一旦被税务部门稽查出来，企业将面临高额罚款甚至失去人身自由，法律风险巨大。另一方家庭服务业本身的性质特殊导致家庭服务员在工作期间无正常假休，服务超时、超量，加上还存在一定人身（意外伤亡）和财产（损坏雇主家物品等）等问题，企业存在较大的责任风险。四是家服企业招工难。其深层原因有两方面：一是旧传统观念作崇，从业人员社会地位低。家庭服务业本是一个多元化行业，但是社会和大众的思想仍然把家庭服务业定义侍候人的旧传统观念上。家庭服务从业人员易被看不起，难以得到用人家庭应有的尊重，使一些劳动者产生自卑感，不愿从事这项工作，即使已从事了家庭服务业的劳动者，也只当成权宜之计，不做长久打算。二是家庭服务企业利润低，员工待遇普遍较低。由于家服行业整体利润普遍偏低，以中介企业为例，毛利润率不足15%，从业人员毛收入每月1800元左右，扣除中介管理费、社保缴纳，加上交通、餐饮等开支，以及顾主讨价还价，从业人员月收入仅有1000元，因此企业留人相当困难。
（四）职业培训严重不足，服务质量难以提高。
通过调研发现，家庭服务从业人员的职业能力、职业素养普遍偏低，不能满足现代家庭服务的需要，究其原因主要有以下三个方面：一是大部分人没有经过正规培训。家庭服务从业人员大多是农民工、下岗职工和城镇灵活就业人员，文化层次普遍较低，他们中绝大多数人没有经过正规培训就走上工作岗位，服务能力和水平可想而知。二是家庭服务行业培训存在“三缺”。由于缺乏统一的家庭服务培训教材，缺少专业的师资力量和教研队伍、缺少岗位培训实际操作的环境，无法培训出高级专业人才。三是通过定点培训机构培训的从业人员，难以达到家庭服务企业的用工需求。即使拿到了职业资格证，也难以适应市场的要求。四是企业开展培训难度大。企业在招用员工时，无论是经过定点机构培训与否，都要再进行岗前培训和实操训练，才能满足客户的需求。由于大部分企业都不是定点培训机构，无法享受培训补贴，而家服行业本是微利行业，员工流动性又大，因此要企业花费较高的成本培训一名将来不一定会长期在本企业工作的员工，企业确实提不起积极性。
（五）舆论引导力度不够，家庭服务业发展缺少良好氛围。
一是对发展家庭服务业的政策和措施报道不够。社会各界甚至是家庭服务业企业和队伍对国家和省里一系列发展家庭服务业的具体政策和措施知之甚少。二是对家庭服务业重要地位和作用宣传不够。一些人对家庭服务业看法负面、片面，没有清醒认识到家庭服务行业对民生、对就业、对家庭和谐、社会稳定以及拉动经济所做的重大贡献。三是对家庭服务行业、企业、队伍先进典型宣传不够。在省市主流媒体中，平面纸质报纸和电视、无线广播、网络媒体中，对家庭服务业的报道少之又少，家庭服务业发展缺少良好的社会氛围。
五、对策及建议
（一）切实提高思想认识，推动家庭服务业发展。
各级政府和发改、人社、商务、财政、民政、工商、税务等职能部门，要清醒认识到发展家庭服务业对促进就业、构建和谐社会、为地方经济提供新的增长点所带来的巨大推力，要真正兑现、落实国家和省委、省政府关于发展家庭服务业的一系列政策措施，精心研究，积极探索新的工作方式方法，把国家的政策用足用好，把发展家庭服务业促进就业工作当成为民服务的大事，切实解决好群众关心期盼的重点、焦点、难点问题，推动家庭服务业跨越式发展。
（二）理顺体制机制，形成部门合力。
一是督促各地尽快出台配套文件，为推动我省家庭服务业发展提供政策依据，同时明确此项工作的牵头部门，指导各地成立发展家庭服务业促进就业协调机构。二是提升发展家庭服务业促进就业协调机构规格，由省、市、县分管领导兼任协调机构的负责人。三是加强部门协作，摒除“门户”观念，实现各个环节有效对接、信息资源共享，为推进我省家庭服务业发展各尽所能。四是建立家庭服务业协会，制定行业服务标准，加强行业自律。
（三）加大政策扶持力度，培育家庭服务行业标杆。
一是落实现有的优惠政策。首先落实税费减免政策。对已符合条件的企业该免的税费要坚决免除，对基本具备条件的企业，指导其成为享受税费优惠政策的对象。其次落实财政的各项补贴政策。如培训补贴、社保补贴、职介补贴、鉴定补贴等，该补贴到位的一定要到位。最后政府要鼎力支持，优化家庭服务企业的发展环境。二是对不合理的政策重新调整。以营业税为例，虽然现在服务业实行了“营改增”，但仅限于信息技术服务、文化创意服务、物流辅助服务等行业，不涵盖家庭服务业。如果对企业所收的全部价款征以5.6%的营业税，明显有失合理，因为其中有绝大部分是要转付给从业人员的人工工资和购买社会保险费，企业只从中收取了少量的管理服务费，即使将企业收取的所有管理服务费全部用以交税，估计也难足够。如果企业在转付人员工资时，要求从业人员出具《湖南省地方税务局统一代开发票》给企业（所有个人可以凭身份证到当地税务部门窗口开取《湖南省地方税务局统一代开发票》，开具的名目可为服务费、人员工资等，每人每天能开取1次，每天最高限额为500元。）企业虽能抵税，但家服人员众多，都去开票的话，势必会大大增加基层税务部门的工作量。为了不浪费宝贵的行政资源，此政策应该重新调整。三是进一步完善政策措施。扶持一批规模较大、经济效益较好、服务质量较高、社会影响较大和诚信经营的家庭服务企业。根据我省目前家庭服务企业（单位）2600家的总规模，参照国家“千户百强”企业创建标准，遴选一批家庭服务企业和单位作为扶持对象，进行先行先试，从支持家庭服务业体系建设，支持家庭服务业标准化、职业化建设，支持家庭服务业的发展，鼓励劳动者到家庭服务业就业创业，实施税费减免政策四个方面，对扶持对象进行全方位的支持。
（四）创新培训模式，提高行业服务水平。
一是加强家庭服务业职业技能培训。把家庭服务业从业人员纳入“农村劳动力技能就业计划”培训项目，按规定给予培训补贴，让更多的普通劳动者能接受到家庭务业职业技能培训，促进从业人员掌握上岗所需的实用技能。二是对家庭服务人员进行技能等级评定，在高等院校开设专业课程，以培养家庭服务方面的高级专业人才，以满足不同层次家庭的需求。三是定点培训机构要根据市场需求、用户需要和从业者的特点，以提高职业知识和实践技能为核心，探索区域对接、校企对接、集中对接等供需合作的培训模式，开展不同层次、不同内容、不同等级的职业技能教育和培训。四是在家庭服务企业开展培训。认定一批规模大、资质好的家庭服务企业为家庭服务业职业技能培训定点机构，由企业展开“自产自销”的培训模式，更好的与市场对接，将职业技能培训补贴直补到企业，提高企业开展培训的积极性，减轻企业的负担。五是开展标准化、职业化建设。向家庭服务业单位免费发放中国家庭服务主标识（Logo），对已取得职业资格证和经过培训合格的家庭服务从业人员免费发放中国家庭服务副标识（徽章）。家庭服务业单位在营业场所醒目位置悬挂中国家庭服务标识和行业口号，从业人员佩戴徽章上岗。
（五）大力开展宣传，扩大家庭服务业影响力。
一是充分发挥报纸、广播、电视、网络等以及居民社区宣传栏等阵地的作用，大力倡导尊重劳动，尊重创业的社会风尚，让社会理解、珍惜、尊重家庭服务从业人员的劳动，增强家庭服务从业人员的自信心和自豪感，改变社会对家庭服务业的歧视偏见，让老百姓了解家庭服务业、接受家庭服务业、享受家庭服务业。二是鼓励劳动者进入家庭服务业就业创业。教育家庭服务从业人员勇于挑战旧的传统观念，积极宣传家庭服务业的典型事例，对优秀家庭服务从业人员给予表彰奖励，积极为他们解决后顾之忧，努力壮大家庭服务业队伍。三是有计划地系统宣传和介绍家庭服务行业的龙头企业和优秀中小型骨干企业，为具有竞争优势和鲜明特色的家庭服务企业加快品牌培育，提高品牌档次创造条件，扩大家庭服务品牌的影响力。四是加强行业宣传推广，各级人社会要同相关部门积极开展家庭服务业相关业态的职业技能竞赛活动。
